Op 17 juli komt de Europese Commissie met voorstellen voor een hervorming van het Emissie Handelssysteem (ETS) voor de uitstoot van CO2 en andere broeikasgassen door grote bedrijven in de EU. Dit systeem, dat bedrijven laat betalen voor door hen uitgestoten broeikasgassen, is de belangrijkste pijler van de Europees klimaatdoelen.
Sommige EU-landen willen de druk op de industrie om minder broeikasgassen uit te stoten verlichten, uit vrees voor het verdwijnen van industriële activiteit uit Europa. Aan de andere kant hebben twaalf Europese klimaatraden gewaarschuwd dat hiermee ‘het mondiale klimaatbeleid en daarmee het welzijn van huidige en toekomstige generaties’ in gevaar komt.
Het Europese stelsel voor CO2-beprijzing en -reductie geldt als het meest uitgebreide en sterkst ontwikkelde ter wereld en heeft zodoende een mondiale voorbeeldfunctie.
De EU wil in 2050 klimaatneutraal zijn. Als tussendoel voor 2040 wordt gemikt op een daling van de uitstoot van broeikasgassen met 90 procent tegen opzichte van 1990. Afgelopen jaar is dat doel licht afgezwakt, doordat 5 procent van de reductie nu buiten de EU behaald mag worden, via de inkoop van emissiecertificaten elders in de wereld.
Het huidige emissiehandelssysteem (ETS 1) dekt ongeveer 40 procent van de uitstoot van broeikasgassen in de EU. In 2025 lag de totale Europese uitstoot op iets minder dan 3 miljard ton in CO2-equivalenten.
Hieronder leggen we uit hoe het Europese emissiehandelssysteem momenteel functioneert. Daarbij benoemen we drie belangrijke knoppen waar de Europese Commissie aan kan draaien: de uitgifte van nieuwe emissiecertificaten voor CO2-uitstoot, de hoeveelheid gratis uitstootrechten die bedrijven krijgen en de rol van een pot met reservecertificaten die de EU kan inzetten.
Hoe werkt het emissiehandelssysteem (ETS) van de EU?
Het basisprincipe van het ETS is dat de jaarlijkse uitstoot van CO2 (en in beperkte mate andere broeikasgassen) door bedrijven wordt gemeten en gerapporteerd aan hun nationale emissieautoriteit.
Ondernemingen moeten na afloop van een kalenderjaar een hoeveelheid emissiecertificaten inleveren die overeenkomt met hun CO2-uitstoot. Eén emissie-eenheid (European Union Allowance, EUA) staat gelijk aan een ton CO2-uitstoot en kost momenteel gemiddeld 70 tot 80 euro. Levert een bedrijf onvoldoende emissiecertificaten in om z’n jaaruitstoot mee te dekken, dan moet de onderneming boetes betalen.
Elk jaar krijgen bedrijven een bepaald aantal emissiecertificaten gratis toegewezen. Per sector gelden aparte regels voor de hoeveelheid gratis certificaten die bedrijven ontvangen. Ook zijn er verschillende plannen per sector voor de termijn waarop de gratis toekenning van emissierechten wordt afgebouwd.
Credits: Ella Invanescu via Unsplash
Bedrijven moeten daarnaast ook certificaten kopen. Deels gebeurt dat op veilingen waar nieuwe emissiecertificaten worden aangeboden. Daarnaast is er een secundaire handelsmarkt. Daar kunnen bedrijven emissiecertificaten aanbieden als ze bijvoorbeeld een overschot hebben doordat ze in een jaar relatief weinig CO2 uitstoten. Bedrijven die juist extra emissiecertificaten nodig hebben, kunnen die bijkopen op de secundaire markt.
De prijs van CO2 wordt zodoende bepaald door vraag en aanbod op primaire veilingen en de secundaire handelsmarkt.
Momenteel vallen de energiesector, de industrie (grotere fabrieken), luchtvaart (intra-Europese vluchten) en de maritieme sector (voor schepen vanaf 5.000 ton) verplicht onder het emissiehandelssysteem. Er liggen plannen voor uitbreiding naar het wegvervoer en de gebouwde omgeving, maar de invoering van het ETS 2-stelsel is voorlopig uitgesteld tot 2028.
Hervorming 1: De uitgifte van nieuwe emissierechten
Het belangrijkste mechanisme voor het verlagen van de uitstoot van broeikasgassen is het aantal nieuwe emissiecertificaten dat jaarlijks op de markt wordt gebracht. Door het maximum aantal nieuwe certificaten jaarlijks te verlagen dwingt de EU bedrijven om hun uitstoot in lijn daarmee omlaag te brengen. Er zijn immers telkens minder nieuwe certificaten beschikbaar om in te leveren bij de nationale emissieautoriteit.
In grote lijnen werkt dat principe, zoals te zien is in de onderstaande grafiek. De balkjes in de grafiek tonen het aantal nieuwe emissiecertificaten dat jaarlijks wordt uitgegeven en de blauwe stippellijn de uitstoot van bedrijven in CO2-equivalenten. Te zien is dat de uitstoot min of meer in lijn met de uitgifte van nieuwe certificaten afneemt.
Credits: Europese Commissie, 2025 Carbon Market Report
Voor de komende vier jaar ligt de verlaging van het aantal nieuw uit te geven emissierechten vast. Dat moet dalen naar iets onder de 900 miljoen stuks in 2030. Daarmee kan het EU-doel van een uitstootreductie van 62 procent ten opzichte van 2005 worden gerealiseerd.
Revisie 2026: hoe kan de Europese Commissie sleutelen aan de uitgifte van nieuwe emissierechten?
Momenteel is afgesproken dat het maximaal uit te geven nieuwe emissiecertificaten vanaf 2028 jaarlijks met 4,4 procent daalt. Voor de industrie betekent dat dat er tegen 2040 bijna geen nieuwe certificaten meer beschikbaar zijn.
Maar er moet nog wel vastgesteld worden hoeveel nieuwe emissiecertificaten er vanaf 2030 worden uitgegeven. De Europese Commissie kan druk van de ketel halen door de beoogde procentuele daling aan te passen. Bijvoorbeeld door vanaf 2030 niet te werken met 4,4 procent minder nieuwe certificaten per jaar, maar 3,5 procent minder, zoals sommige lobbygroepen bepleiten.
Zo’n ogenschijnlijk kleine technische aanpassing kan grote gevolgen hebben voor de daling van het jaarlijkse plafond van nieuwe certificaten, waardoor bedrijven minder worden geprikkeld om hun CO2-uitstoot terug te dringen. Experts zullen dan ook scherp kijken naar de mogelijke aanpassing van de zogenoemde ‘lineaire reductiefactor’ bij de voorstellen van de Europese Commissie.
Hervorming 2: De afbouw van gratis emissiecertificaten
De afgelopen jaren werd bij de uitgifte van nieuwe emissierechten iets minder dan de helft gratis aan bedrijven gegeven. Per sector zijn er wel grote verschillen.
Voor de industrie ligt er een plan om in ieder geval voor staal-, aluminium- en cementbedrijven de verstrekking van gratis emissierechten af te bouwen naar nul in 2034. De reden hiervoor is dat deze sectoren onder de Europese grensheffing CBAM vallen. Die heffing belast geïmporteerd staal, cement en aluminium met een Europese CO2-prijs als in het land van herkomst geen vergelijkbare CO2-heffing geldt. Dat moet Europese producenten beschermen tegen dumping en oneerlijke concurrentie.
Revisie 2026: wat doet de Europese Commissie met gratis emissiecertificaten voor bedrijven?
De Europese Commissie kan ervoor kiezen om de uitfasering van het verstrekken van gratis certificaten over een langere periode uit te smeren. Dat scheelt in de kosten die bedrijven maken om extra emissierechten te kopen.
Hoe groot de gevolgen van zo’n versoepeling zijn, hangt nauw samen met de eventuele aanpassing van het totale aanbod van nieuwe certificaten. Zolang het totale uitgifteplafond jaarlijks substantieel lager komt te liggen, blijft er immers druk op bedrijven om hun uitstoot te verlagen.
Hervorming 3: De reservepot
De derde belangrijke factor in het ETS is het aantal uitgegeven certificaten dat in omloop is, en daarmee beschikbaar voor handel op de secundaire markt. Het gaat hier om uitgegeven emissie-eenheden die om welke reden dan ook nog niet zijn ingeleverd bij nationale emissieautoriteiten.
Het aantal emissiecertificaten in omloop is van groot belang voor de prijsvorming van CO2. Het ETS bestaat al sinds 2005, maar werd in de beginperiode gekenmerkt door een veel hogere uitgifte van nieuwe (veelal gratis) certificaten dan momenteel het geval is. In de praktijk was er daardoor overaanbod en bleven CO2-prijzen laag.
Vanaf 2013 is een hervorming ingezet, waarbij het overaanbod van emissiecertificaten omlaag is gebracht. Hiertoe is een speciaal fonds opgezet dat wordt beheerd door de Europese Commissie: de Market Stability Reserve (MSR). Via de MSR zijn de afgelopen twaalf jaar regelmatig emissiecertificaten uit het handelssysteem gehaald en vernietigd.
In de onderstaande grafiek met de ontwikkeling van de Europese CO2-prijs is te zien dat vanaf 2017 sprake is geweest van een sterke stijging van de CO2-prijs, van minder dan 10 euro per ton tot 70 à 80 euro in de afgelopen jaren. Het wegnemen van het overaanbod aan emissierechten heeft daarin een rol gespeeld.
De EU zet de Market Stability Reserve momenteel in om het aantal certificaten dat in omloop is stabiel te houden op ongeveer 833 miljoen. Dat wordt één keer per jaar gemeten. Zijn er relatief veel certificaten in omloop, dan haalt het fonds emissie-eenheden uit de markt. Omgekeerd kan het MSR ook certificaten op de markt brengen als er minder dan 833 miljoen in omloop zijn.
Revisie 2026: wordt de reservepot met emissiecertificaten gebruikt om de CO2-prijs te beïnvloeden?
Bij de beoogde hervormingen wil de Europese Commissie ruimte scheppen om het reservefonds vaker in te zetten als prijsdemper op momenten dat CO2-prijzen op de markt relatief hard zouden stijgen. Hiermee gaat politieke prijssturing mogelijk een grotere rol spelen.
Volgens de huidige regels moet de MSR, zodra het fonds meer dan 400 miljoen emissie-eenheden in portefeuille heeft, de boventallige certificaten vernietigen. Onder politieke druk heeft de Commissie voorgesteld om dit automatisme te schrappen. Dit betekent dat het MSR een grotere reserve mag opbouwen dan 400 miljoen certificaten.
Officieel gebeurt dit met het oog op het bewaken van ‘prijsstabiliteit’, maar feitelijk komt er extra ruimte om het reservefonds in te zetten om de CO2-prijs te beïnvloeden. Op momenten van marktonrust zorgt de MSR dan voor extra aanbod om prijsschokken te dempen.
Voor bedrijven kan het daardoor lastiger worden om de ontwikkeling van CO2-prijzen op de langere termijn in te schatten. Dat maakt het ingewikkelder om te bepalen of investeringen in CO2-reductie economisch gaan lonen.
De beoogde hervorming van het ETS wordt verpakt als een technisch pakket. Maar de gevolgen voor de geloofwaardigheid van Europa als voorvechter van emissieregulering kunnen groot zijn.
